行政审计结果能否作为工程竣工结算的依据

时间：2017年03月06日来源：365bet线上注册作者：闫孟

发包方与承包方约定工程价款由双方共同委托中介评估机构评估并经区审计局审计后确定。但合同履行中，双方并未按照合同约定委托评估。在双方未就工程价款结算形成新的合意的情况下，区审计局进行行政审计并出具的工程结算书不能作为结算的依据，当事人可申请就工程造价进行鉴定。

基本案情

2006年4月29日，淄博市周村区人民政府（甲方，以下简称“周村区政府”）与山东黄河工程局（乙方，后更名为“山东黄河工程集团有限公司”，以下简称“黄河工程公司”）就周村区某道路项目建设签订《协议书》，约定道路项目由黄河工程公司实行总承包，工程价款暂定为5420万元，工程价款的认定由周村区政府与山东黄河工程局共同委托的中介评估机构评估并经周村区审计局审计后确定。

道路工程于2006年12月22日进行竣工验收，并交付使用。黄河工程公司在工程竣工后，分别于2007年8月、2008年5月和2008年7月三次向周村区审计局提交工程结算书，要求对工程价款进行审计。后审计局出具审计报告的结果与黄河工程公司工程结算书之间有较大差异，双方就此产生争议。黄河工程公司向山东省高级人民法院（以下简称“一审法院”）提起诉讼，请求判令周村区政府向黄河工程公司偿还垫支的征地补偿费和工程款等费用以及利息和违约金。一审诉讼过程中，黄河工程公司申请对其所施工的工程造价进行评估，一审法院委托山东正源和信工程造价咨询有限公司（以下简称“鉴定单位”）进行造价鉴定。鉴定单位接受委托出具《鉴定意见》。

争议焦点

本案争议焦点在于：工程结算依据如何认定？即案涉工程以审计机关审计结论作为结算依据，还是通过工程造价鉴定确定结算价格。

双方观点

周村区政府认为《协议书》约定工程价款经周村区审计局审计后确定。合同履行中，黄河工程公司在工程竣工后，三次向周村区审计局提交工程结算书，要求对工程价款进行审计。在审计期间，黄河工程公司与建设单位、监理单位、审计组共同签署《审计现场实测约定书》，配合工程价格审计。双方争议的是结算价格，而非工程结算原则和方法。启动工程价格司法鉴定，明显不当。

黄河工程公司认为《协议书》约定的结算依据是中介评估机构的评估结果，而不是周村区审计局的审计结论。黄河工程公司从未做出省略双方共同委托中介机构评估这一环节的意思表示，从未同意以周村区审计局的审计作为结算依据。

一审法院观点

一审法院认为《协议书》约定，工程价款的认定由周村区政府与山东黄河工程局共同委托的中介评估机构评估并经周村区审计局审计后确定。但双方并未按约定进行工程款的结算，由于双方就结算问题产生争议，黄河工程公司就工程欠款等问题诉至人民法院，并申请人民法院委托相关中介机构对涉案工程造价进行鉴定。为解决双方的工程款结算争议，故委托鉴定机构对本案所涉工程造价进行鉴定。

最高院观点

《协议书》约定的工程价款结算方式为：双方共同委托中介评估机构评估并经周村区政府审计局审计后确定。合同履行过程中，双方并未委托中介评估机构对案涉工程造价进行评估。周村区审计局向黄河工程公司发出的《审计通知书》所载内容表明，该局并非依照案涉《协议书》约定对案涉工程造价数额进行确认，而是依照行政职权及上级指令，对案涉工程结算情况进行行政审计，黄河工程公司报送的工程决算书，属于审计内容。《审计现场实测约定书》内容表明，周村区审计局为进行审计，要求黄河工程公司对工程现场实测进行配合。依照上述证据，不能推断出黄河工程公司与周村区政府协商一致，将协议约定的结算方式变更为由周村区审计局对案涉工程进行结算。

黄河工程公司曾明确表示对周村区审计局出具的工程造价结算书不予认可，并委托中介机构对案涉工程造价进行评估鉴定。上述事实亦表明双方当事人并未就以周村区审计局出具的工程结算书作为结算依据形成合意。周村区政府认为黄河工程公司向周村区审计局提交工程结算书，该公司在《审计现场实测约定书》上签字，表明双方对案涉工程以审计机关审计结论作为结算依据形成合意，缺乏事实依据，本院不予支持。

律师点评

本案争议焦点涉及工程结算与国家审计之间的关系问题。

首先，工程结算与国家审计属于不同性质的法律关系。发包方与承包方之间的工程款结算属于平等民事主体之间的民事法律关系，适用于《合同法》及相关法律。国家审计是法律规定的审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算进行审计监督，目的在于维护国家财政经济执行，提高财政资金使用效益，防止建设项目中出现违规行为。其本质上属于行政行为，适用于《审计法》及有关行政法律法规。因此审计机关对工程项目的造价审计，是对工程建设单位（即发包人）的一种行政监督行为，通常对承包人没有直接的法律约束力。

其次，当事人对接受行政审计作为确定民事法律关系依据的约定，应当具体明确。最高人民法院曾在《关于建设工程承包合同案件中双方当事人已确认的工程决算价款与审计部门审计的工程决算价款与审计部门审计的工程决算价款不一致时如何适用法律问题的电话答复意见》中明确，“审计是国家对建设单位的一种行政监督，不影响建设单位与承建单位的合同效力。建设工程承包合同案件应以当事人的约定作为法院判决的依据。只有在合同明确约定以审计结论作为结算依据或者合同约定不明确、合同约定无效的情况下，才能将审计结论作为判决的依据。”

因此在当事人没有约定以审计结果作为结算依据的情况下，通常不会直接对当事人的结算产生法律后果，但在双方当事人约定以审计结果作为结算依据的情况下，由于双方当事人自愿选择以审计结果约束双方之间的结算，虽然从形式上表现为行政权力对民事法律关系的干涉，但这正是当事人意思自治的体现。该约定对双方具有约束力。

但是当事人对接受行政审计作为确定民事法律关系依据的约定应当具体明确。在上述案例中，《协议书》约定：“双方共同委托中介评估机构评估并经周村区政府审计局审计后确定。”该条款可理解为工程结算必须由双方委托中介结构进行评估，且审计局只能对结算结果予以“确定”，而非进行审计。该条款并不能直接且明确地得出黄河工程公司与周村区政府就以周村区审计局出具的审计结果作为结算依据一事达成了一致。

第三，要正确理解“审计”的含义。本文所谓的“审计”特指国家机关依据《审计法》及相关法规开展的审计活动，并不包括发包人企业的内部审计，也不包括发包人上级单位对发包人的审计。

在中铁十九局集团有限公司与重庆建工集团股份有限公司建设工程合同纠纷案中[（2012）民提字第205号]，合同双方约定：“工程竣工经综合验收合格，结算经审计部门审核确定后，扣除工程保修金，剩余工程尾款的支付，双方另行签订补充协议明确。”该条款因未约定审计主体是业主还是国家审计机关，故无法明确得出当事人决定以国家审计机关的审计结论作为结算依据。双方当事人就该案“审计”系内部审计还是法定审计引起了巨大争议。在合同双方未具体明确约定的情况下，法官认为不能通过解释推定的方式认为当事人已经同意接受国家机关的审计行为对民事关系的介入。

此外，如果合同中约定，以发包人或发包人的上级单位的审计结果作为最终结算依据，或者约定以发包人委托的第三方中介机构出具的审计结论作为结算依据，实质上仍然属于发包人单方面的结算结论，在承包人不予认可的情况下，通常是难以作为最终结算依据的。

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