PPP模式在大理的实践和思考

时间：2017年08月28日来源：财政部官网作者：管金堂

2014年以来，按照中央、云南省的安排部署，在上级财政部门的悉心指导下，大理州在传统基础设施和公共服务领域开始推广运用PPP模式，通过抓实基础工作，努力营造良好氛围，大理州PPP工作取得了初步成效。截至目前，大理州共有财政部示范项目9个，总投资164.6亿元，落地率为66.7%；省级示范项目7个，总投资146.0亿元，落地率为42.9%。

一、示范引领，PPP在大理扎根开花

2014年5月，以洱海环湖截污（一期）工程为标志，大理州开始了PPP模式在大理的实践。

项目基本概况：项目可研批复投资34.9亿元。按照“一次规划、分期实施”的原则，在大理市挖色、双廊、上关、湾桥、喜洲、古城新建6座污水处理厂，设计处理总规模5.4万立方米/天；在环洱海东岸、北岸、西岸铺设污水管（渠）235.8公里，铺设尾水输水管21.9公里；新建提升泵站17座。

项目运作模式：污水处理厂采用BOT（建设—运营—移交）模式，合作期限30年（含3年建设期）；污水收集干渠、管网、泵站采用DBFO（设计—建设—融资—运营）模式，合作期限18年（含3年建设期）。

项目当前进展：在财政部、云南省财政厅及相关部门的关心指导下，经过一年多的共同努力，2015年9月23日，大理市人民政府与中信水务（现已更名为中国水环境集团）正式签署了洱海环湖截污（一期）PPP项目合作合同；2天后，2015年9月25日该项目列入财政部第二批PPP示范项目；16天后，2015年10月11日项目正式落地开工。截至目前已累计完成投资约15亿元，2018年上半年将全面完工投入运营。

作为大理州的第1个PPP项目，同时也是大理州的第1个财政部示范PPP项目，大理市洱海环湖截污（一期）PPP项目能顺利落地实施的体会是：

（一）在项目实施过程中，始终坚持公开透明、充分竞争。及时把项目实施方案推向市场，博采众长，使方案更趋合理可行；开展多轮市场测试，13家社会投资人充分响应，最终中标的中国水环境集团利用其专业能力对投资方案进行优化，协议签约控制价29.8亿元，比原计划节省5.1亿元，节约率达14.6%，仅这29.8亿元的投入已超过了“十二五”时期大理州对洱海保护治理项目的总投入。

（二）在项目实施过程中，始终坚持平等互利、合作共赢。始终以平等的姿态与社会资本开展合作，设身处地地为社会资本营造氛围、解决难题，通过竞争性磋商方式为社会资本提供了合理的投资回报水平。最终中标的中国水环境集团，也以实际行动对给予回报，主动增加了人力物力和投资计划，使工期从三年缩短为两年半。

（三）在项目实施过程中，始终坚持规范操作、示范引领。项目从发起至签约历时一年四个月，这期间，我们曾代表云南省冲刺了财政部第一批示范，虽然落选，但参与项目实施的各级各部门仍以强烈的使命感、超强的执行力、合作共赢的理念，一步一个脚印按照财政部PPP项目“519”（5个阶段19个环节）的操作流程规范实施，不落下任何一个环节，在探索与实践中，我们不断积累经验、砥砺前行。

以洱海环湖截污（一期）PPP项目为引领，大理州在传统基础设施和公共服务领域，广泛推广运用PPP模式，截至目前，全州共有示范项目12个，总投资229.7亿元。其中，财政部第二批示范1个，第三批示范8个；云南省第一批示范7个（其中4个同时列入财政部第三批示范），12个示范项目已签约落地6个，2个正在采购，4个即将采购。

二、夯实基础，PPP工作厚积薄发

在推广运用PPP模式的过程中，我们一直致力于打牢基础，解决“四个方面问题”：

一是抓好宣传培训，解决思想认识问题。组织开展了多期PPP理论和实操培训，编印了PPP模式宣传册、学习资料、文件汇编，使大理州各级各部门对PPP模式内涵及项目运作有了更加深刻的认识和把握。

二是加强制度建设，解决机制环境问题。对财政部、云南省财政厅印发的文件，及时转发并结合实际提出贯彻执行意见。州人民政府印发了《关于贯彻落实省政府创新重点领域投融资机制鼓励社会投资意见的实施细则》《大理州推广PPP模式实施意见》，制定了《大理州推进PPP联席会议制度》，加强了部门间的协调配合。

三是配齐机构人员，解决组织保障问题。进一步强化财政部门PPP工作职能，在州财政局增设了PPP管理科，在下辖12县（市）财政局设立了专门的PPP工作机构，给12县（市）财政局增设1名分管PPP工作副局长领导职数，初步建成了一支专职的PPP干部队伍。

四是强化示范引领，解决项目建设问题。以财政部第二批示范，洱海环湖截污（一期）PPP项目为引领，大理州财政局统筹协调，在全州广泛征集遴选规范、成熟的PPP项目。截至目前，全州共储备PPP项目99个，总投资784.5亿元。总投资121.8亿元的6个洱海保护治理PPP项目均列入财政部示范，占整个“十三五”期间洱海保护治理项目总投资的61%，目前已签约落地5个，1个正在采购，今年上半年将全部落地开工。与此同时，今年1月20日，大理州财政局还牵头组织开展了对备选示范项目的评审，通过评审的项目共有12个，总投资155.7亿元。

为加快推进项目实施，保障项目如期落地，我们不断完善相关保障机制：一是资金支持。对储备库中的25个项目，州财政安排重大项目前期工作经费9300万元；下达中央和省PPP奖补资金3413万元。二是智力支持。在全国范围内以公开招标方式，采购了10家专业的PPP咨询服务入围机构，出台了咨询服务入围机构管理暂行办法。三是简化审批。为加快推进项目前期工作，依托联席会议制度，采取分级负责、联审联批的方式，缩短了审批周期。如：洱源县（洱海流域）城镇及村落污水收集处理PPP项目，2016年1月才发起项目，到6月初仅5个月时间就完成了规划、立项、可研批复及物有所值评价、财政承受能力论证、实施方案批复等项目前期工作，最终项目成功列入财政部第三批示范，并通过竞争性磋商方式选定了北京碧水源科技股份有限公司和北京久安建设投资集团有限公司组成的联合体，11月15日项目正式开工建设。从项目识别到落地建设，前后仅用了10个月时间，成为大理州财政部第三批示范中首个落地的项目。四是宣传推介。专门编印了项目推介手册，在多个高规格的会议和论坛上，向众多优质社会资本、金融机构推介大理州PPP项目。与此同时，还注重加强与中国政企合作基金和云南省PPP融资支持基金的项目对接。五是跟踪管理。对储备项目、备选示范项目，每季度通报一次进展情况；对示范项目每月通报一次进展情况。在推进项目过程中，严格督促各级各部门遵照PPP项目操作流程规范实施。

三、砥砺奋进，开创PPP工作新局面

虽然大理州的PPP工作取得了一定成效，但PPP模式在大理的实践还刚刚起步，仍存在一些亟待解决的问题，突出表现在：

一是观念转变不到位。一部分领导干部对PPP模式的内涵和精髓没有真正理解和掌握，不加区分地扩大、泛化PPP模式的使用范围，没钱就找PPP，缺钱还找PPP，甚至将一些纯商业化项目硬套PPP模式。

二是工作发展不平衡。以示范项目为例：首先，行业发展不平衡，12个示范项目中，生态建设和环境保护项目占到了50%。其次，地区发展不平衡，示范项目只分布在5个县（市），其中，大理市有7个项目，占到了58%。

三是民营资本参与率不高。已签约落地的6个示范项目中，民营资本中标的只有2个，占比仅为33.3%。

四是配套政策不健全。虽然州人民政府已先后印发了多项规章制度，但专门针对PPP模式在资金、用地、审批、金融支持等方面的配套政策措施还较缺乏。

下一阶段，我们将按照积极、稳妥、规范、量力而行的原则，围绕“一个核心”、坚持“两个强制”、突出“三个重点”、加强“四项建设”。

围绕“一个核心”：推广PPP模式重在“神似”，关键是要贯彻PPP模式的理念和内涵，要始终围绕加快转变政府职能，实现公共产品供给质量和效率的最大化这个核心。

坚持“两个强制”：依托联席会议制度，在垃圾处理、污水处理等公共服务领域，新建项目“强制”应用PPP模式；对于有现金流、具备运营条件的项目，“强制”实施PPP模式识别论证。

突出“三个重点”：在项目征集、遴选、推进中，重点支持和推进使用者付费项目、存量化债项目、民营资本参与项目，推动项目建设可持续发展。

加强“四项建设”：一是项目库建设。及时印发《大理州PPP项目库管理办法（试行）》，严把项目入口关，加强项目动态监控，完善项目信息公开，实现纵向州与县（市）之间，横向部门与部门之间项目共建、信息共享。二是能力建设。继续抓好各项宣传培训工作，有针对性、分层次地开展PPP模式专题培训，聚焦项目实操中存在的问题，强化政府部门自身专业人才培养，不断提升大理州各级各部门领导干部和业务人员的政策理论和实务操作能力水平。三是制度建设。认真贯彻执行上级有关政策文件，结合大理州自身工作实际，逐步健全完善涵盖项目实施全流程、打通项目操作全链条的制度体系，在资金、用地、审批、金融支持等配套扶持方面取得新突破。四是机制建设。健全完善政府统一领导、财政部门牵头、有关部门密切配合的工作机制，并让这种机制真正发挥作用，使大理州各级各部门形成合力，协同推进PPP工作

作者为云南省大理白族自治州财政局局长 管金堂

（原标题：管金堂：PPP模式在大理的实践和思考）

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