发展粤港澳大湾区，重在顶层统筹设计

时间：2018年01月11日来源：每日经济新闻作者：余淼杰

粤港澳大湾区是指由广州、深圳、佛山、东莞、惠州（不含龙门）、中山、珠海、江门、肇庆9市和香港、澳门两个特别行政区形成的城市群，跟通常俗称的“大珠江三角洲”地区基本吻合。之所以起名“大湾区”，多少有点跟美国旧金山的湾区媲美的意思。发展粤港澳大湾区的想法不是近日才有，但于新年伊始再谈这个话题显得十分重要。

发展中国经济，自然离不开城镇化和工业化。而发展五大城市群，做好产业集群则是城镇化发展的核心所在。中国的五大城市群，虽说只占了全国面积的一成，但占了四成的人口、六成的GDP，而且还聚集了七成的高校。抓住了五大城市群的发展，就抓住了城镇化的牛鼻子。

五大城市群中，粤港澳大湾区应该说特色鲜明，区内的发展也是相对最充分最平衡的。仔细评点一下五大城市群，不难发现：京津冀城市群，目前实际上是被分成北京和天津两大超大城市，京津之间的北三县、廊坊发展还比较落后。雄安新区是千年大计，但目前还停留在规划论证阶段。长江中游城市群其实目前只有武汉、长沙、南昌3个孤立的大城市。而成渝城市群，客观上成都和重庆之间尚未连成一片。

真正可以跟粤港澳大湾区媲美的是长三角城市群，论经济发展、地区联动、发展潜力都跟粤港澳大湾区不分伯仲。但细看之下，粤港澳大湾区还是有长三角所没有的优势，那就是有港澳。香港成熟的市场经济和国际金融中心地位，不仅可以给大湾区9市带来大市场的规模效应，还可以利用其先进的市场经济运作与管理，给大湾区9市的进一步发展提供借鉴。从这个角度看，粤港澳大湾区的确在5大城市群中有独特的地位，其未来发展不可小觑。

不过，粤港澳大湾区要想在未来取得长足发展，关键得做好以下三件事：

一是允许地区差异，培植各城核心竞争力。

笔者个人认为，发展粤港澳大湾区，“存同”固然重要，但重在“求异”。未来发展应突出地区差异性，强调培植9大城市之间的核心竞争力。这种模式可能跟日本东京-横滨、大阪-神户-名古屋的发展不同，应避免横向、无差异性的“摊大饼”，而多考虑垂直、纵向发展。在各地现有比较优势产业的基础上，因地制宜，培植发展各自的核心竞争产业，避免无序竞争和可能的重复建设。

具体而言，应继续发挥香港地区金融、物流、会计、离岸贸易的优势，让香港在制度设计、管理运作方面，成为9个内地城市的窗口。而对于东莞、惠州，则重在加工贸易的“腾笼换鸟”和转型升级。深圳应努力培植成全国乃至亚洲最先进的科技创新中心。正如今天的美国硅谷，之所以比原来的底特律汽车城有活力，不在于具体产业的异同，而在于硅谷是全球创新的中心，江湖地位无可取代。

值得一提的是，粤港澳大湾区的发展，应避免“亮了东岸，暗了西岸”的误区。位于珠江西岸的佛山、珠海、中山、江门4市宜抓住时机大力发展白色家电及其他高端制造业。而广州作为广东省会，则应在贸易和文化发展方面多下功夫。肇庆地处大湾区最内陆，旅游资源丰富，“绿水青山就是金山银山”，可以继续大力发展旅游业，并打造成先进的农业基地，成为大湾区的后花园。

二是城市群建设，顶层设计要先行。

粤港澳大湾区的建设，重中之重在于有科学合理的顶层设计、统筹规划。未来成功的粤港澳大湾区，不应停留在过去常提的“前店后厂”模式。因为如果这样，就可能形成城市之间城镇化和工业化彼此两张皮的情况，而无法做到两化之间相互融合、相辅相成。

要做到这一点，政策的顶层规划就显得非常重要。比如，香港作为目前全球最成功的自由贸易港和全球六大金融中心之一，其比较优势非常明显。政府自不必制定过多的政策，在那里，“看不见的手”调节市场已经做得很成功了。

目前，深圳前海自贸试验区下一步该怎么走？一种选择是萧规曹随，原来怎么样，现在还怎么样，另外一种思路是升格发展成开放度更大的自由贸易港。

此外，政策上值得继续思考的是，广州怎么办？一种可能的方案是把目前的广州港，比如说黄埔关，考虑升级为自由贸易港。毕竟，没有规定要求，要建自由贸易港，必先成为自由贸易试验区。这种设计的好处是穗、深、港三地的发展能互为犄角、互为依托。

至于东莞、惠州，目前国家已允许东莞探索开放经济新体制，而东莞、惠州两地产业结构比较接近，东莞这两年所积累的成功经验，很大程度可以在惠州推广、复制。

三是要素流动是关键。

要想把粤港澳大湾区发展成为有类似“自由贸易区”、“关税同盟”等具有世界影响力的高端贸易体系，政策的另一关键是打通条块，允许各种要素区内自由流动。

目前，应该说，粤港澳大湾区已经基本实现了产品市场的自由流动。但接下来的改革攻坚之处应在于允许各种生产要素的自由流动。这至少包涵下面四个方面的要求。

第一，人才的自由流动。目前，港澳两地人才到内地工作，手续相对以前是便利不少，但生活方面，比如小孩上学等具体问题，还待进一步落实。反过来，大湾区内地居民到港澳旅游工作则仍很不方便。未来的发展应该考虑给大湾区内地居民到港澳发展开绿灯，比如可以考虑实施类似“落地签”的制度。

第二，在资本流动方面，可以考虑给大湾区区内企业贸易和投资提供更大便利。在符合国家规定的前提下，可以给区内企业更多外汇留存，在具体制度安排上更加灵活方便。

第三，在贸易方面，应进一步提供贸易便利化，努力提供“一站式”“零跑腿”服务，边检、海关等各职能部门应该进一步做到数据共享，避免各自为政，重复建设。

第四，在引进外资方面，全面实施负面清单管理模式和准入前国民待遇。在制定“国民待遇”相关具体规定方面，如境内对不同企业类型，目前政策有所差异的，则门槛宜对低不对高。

总之，把粤港澳大湾区打造成高端自由贸易区域，是目前中国城镇化发展的一个重头戏。要演好这出戏，当务之急是做好统筹规划。

（本文作者余淼杰为北京大学国家发展研究院副院长、教授）

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